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论被征收土地补偿费的受益主体及相关问题

发布时间:2018年7月13日


农村土地被征收后如何对农民进行合理补偿,是近年来农村的热点问题,也很容易由此而引发纠纷。承包经营的土地被征收后如何补偿,因为需要兼顾国家征地补偿政策、法律和承包合同,操作起来更为困难。在本集体经济组织内部如何分配土地补偿款,各地做法不一,实务中也产生了较大争议。
值得注意的是,随着各地基础建设力度的加大,更大程度上影响着农村土地承包经营关系,由此在审判实务中,又出现了一种新类型的问题:承包经营权人在承包荒地后进行改造,使土地地力改良,因为建设大型电厂或高速公路等项目而使土地被征收,土地补偿款由于土地改良而大幅增加,这时承包经营权人向已经得到土地补偿款的村或小组对因地力改良而使土地补偿款增加的部分提出主张。其主张是否得到支持,或者说,是否有法律和事实依据。对此问题的解决,就涉及到土地补偿款的受益主体,除法律规定的集体经济组织成员外,对土地进行改造投入的承包经营权人是否也应纳入。对此如何处理,有三种意见:
第一种意见认为,《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有。故承包经营土地的补偿费应由土地所在集体经济组织进行分配,承包经营权人如果属于集体经济组织成员,可以得到属于自己的相应份额,但与土地是否因承包经营权人的投入改良而增值无关。承包经营权人如果不属于本集体经济组织成员(如按照《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定,非本集体经济组织成员通过招标、拍卖、公开协商等方式承包了荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地),则既无权参加土地补偿款的分配,更不能主张土地增值部分的补偿。即土地补偿款的受益主体,仅包括集体经济组织成员。
第二种意见认为,土地补偿费增值的原因在于承包经营权人的开垦开发、投入改良土地的行为所致,因此所产生的经济利益应全部归于承包经营权人所有,故应将增值的土地补偿费全额判归承包经营权人。即土地补偿款的受益主体,既包括集体经济组织成员,也包括对土地进行改造投入的承包经营权人。
第三种意见认为,承包经营权人开发土地产生的经济利益应受保护,但土地改良产生的补偿标准差异应与承包人投入和受益相当,对土地补偿款的分配应本着公平原则进行处理。此种观点对土地补偿款受益主体的意见与上述第二种意见相同,但处理上有差别。
笔者认为,第三种意见符合现有法律规定,也能兼顾公平,是比较符合实际情况的。
第一,从直接的法律依据讲,《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条规定,承包方享有下列权利:(二)承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿。最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第十二条规定,承包方因承包经营的土地被依法征用或者被依法批准使用后,要求发包方按照有关法律、法规的规定给予补偿或者要求发包方对其为改良土地的实际投入给予适当补偿的,人民法院应当予以支持。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定,征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。第一百三十二条规定,承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。以上规定可以理解为承包方在承包经营期间对承包地有较大投入,使承包地的使用价值有了较大改善与提高的,在土地被依法征收后有权要求获得相应补偿。其补偿来源即应是土地补偿费,即土地补偿费不仅是对集体经济组织失去土地的补偿,也包括对承包经营权人的补偿,不存在在土地补偿费之外再拿出一部分钱补偿承包经营权人的问题。以上法律规定与《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条似有冲突,但《土地管理法实施条例》是1998年制定,1999年1月1日施行的,较以上法律规定时间上为早,位阶上为低,故效力上应以前述法律规定为依据,或者说,前述法律规定是对《土地管理法实施条例》相关规定的拓展或补充。全国人大法工委所编《中华人民共和国物权法释义》中也认为,“土地补偿费是给予土地所有人和用益物权人(承包人)的投入及造成损失的补偿,应当归土地所有人和用益物权人所有”。[1]
第二,从民事活动应当遵循的公平原则讲,承包经营权人在开发开垦中进行了一定的投入,付出了自己的劳动,从而提高土地质量,客观上导致了被征收土地的价值升值,相应地使土地被征收后补偿费用增高,使土地获得了更大的利益。从巴彦淖尔市临河区征收土地的补偿标准来看,荒地与耕地每亩相差16000余元,可谓差别巨大。因此,这种差别的产生与承包人的付出有着直接因果关系,承包经营权人开发治理土地所取得的合法收益应受法律保护。如果不加区分地将土地补偿费全部纳入集体分配,确实有失公平,因为承包经营权人如果属于集体经济组织成员,还可以得到属于自己的相应份额(但与土地是否因承包经营权人的投入改良而增值无关)。而承包经营权人如果不属于本集体经济组织成员,则既无权参加土地补偿款的分配,更不能主张土地增值部分的补偿。按照这种思路,显然极不适当,毫无公平可言。这也是前述第一种意见的错误所在。
第三,承包经营权人与集体经济组织双方因荒地改良为耕地所产生的经济利益应均衡分配。承包经营权人依法对荒地享有经营权,但该土地的所有权属于集体。土地补偿费因土地价值的改变而升值的前提是,在集体所有的土地上承包经营才产生了收益,故这种利益应该在双方之间合理分配。前述第二种意见的不当之处在于,如果土地补偿费增值部分全部归于集体,等于视承包人的投入和劳动于不顾,也有违国家鼓励对荒山、荒地进行开发、治理的规定;如果土地补偿费增值部分全部归于承包人,又可能使集体内部多数人利益受损。故应寻找一个平衡点,使双方在升值的土地补偿费归属问题上避免产生经济利益的失衡。一般而言,土地因承包经营权人的投入、劳动而增值,应该由承包经营权人取得土地补偿费增值部分的较大部分,集体经济组织取得较小部分,这样处理兼顾了双方利益,较为合理。
由此可以认为,土地补偿款的受益主体,既包括集体经济组织成员,也包括对土地进行改造投入的承包经营权人。在荒地改良导致征收土地补偿费增加的情况下,由承包经营权人取得土地补偿费增值部分的较大部分、集体经济组织取得较小部分较为合理。应该说,这样的处理既符合法理,也合乎情理。《人民法院报》2007年9月7日所登载的案例即“陈进成等诉福建安溪风城镇吾都村等土地征用补偿款案”中,也表露了类似的观点,并按上述原则进行了裁判(已生效)。
值得注意的是,此类纠纷并非集体经济组织内部成员在征地补偿款分配时所产生的纠纷,故此类纠纷不属最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条中的征收补偿费用分配纠纷。双方争议系基于土地被征收后承包合同不能履行,承包经营权人的投入是否应予补偿而产生,故该类纠纷应确定为承包地征收补偿纠纷。
随着我国市场经济体制改革的进一步推进和城市化进程的不断加快,农村土地征收相关纠纷矛盾凸显,如何保护失地农民的合法利益、兼顾各方的正当权益,是人民法院面临的重要课题。民事主体本着公平合理的原则实施民事行为,人民法院根据公平合理的观念化解矛盾纠纷,是妥善平衡此类纠纷中经济利益的重要价值判断标准。
注释:
[1]《中华人民共和国物权法释义》,胡康生主编,法律出版社,2007年3月版,第301页。
作者单位:内蒙古巴彦淖尔市中级人民法院
来源:中国法院网

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